La portée de la régionalisation au Maroc
AUTORITÉ ET TERRITOIRE

Dans l'État régional, l'autonomie accordée aux régions va plus loin qu'une simple décentralisation de l'administration. La régionalisation administrative, que l'on rencontre en France ou au Maroc par exemple, n'instaure aucune compétence normative au profit des régions. La régionalisation politique, elle, débouche sur une dualité de sources normative, sur la reconnaissance d'un pouvoir législatif régional.

Par Mustapha SEHIMI

• Ahmed Midaoui, ministre de l’Intérieur.

La crédibilité de la politique de régionalisation au Maroc peut se faire, peu ou prou, à travers l'évaluation du fonctionnement institutionnel actuel. Ce qui est en cause, tout d'abord, c'est la viabilité organisationnelle des régions instituées en 1996 lesquelles n'ont pas encore donné de résultats probants à cet égard. Ce qui doit être relevé, ensuite, c'est les limites significatives à leur autonomie: les régions n'ont pas vraiment de capacité à prendre des décisions de façon discrétionnaire, sans en être empêchées par des contrôles externes. Leur fonctionnement programmatique est également à prendre en considération – référence étant ici faite à leurs politiques et à leurs programmes, autrement dit à leurs outputs. Enfin, les régions bénéficient-elles du soutien du corps électoral?
Telle qu'elle est, il faut bien faire ce constat à propos de la régionalisation; elle n'a pas fait sa place comme système d'articulation et de distribution des pouvoirs publics ni comme processus de participation et d'implication des citoyens.

Décentralisation

L'État-nation au Maroc paraît avoir achevé sa phase de consolidation après une phase historique longue de démembrement et de fragmentation illustrée en particulier par le protectorat franco-espagnol. Est-ce aujourd'hui la phase de la différenciation? La perspective d'une régionalisation “à la carte” en faveur des provinces sahariennes du Royaume constitue, à n'en pas douter, un test exceptionnel pour apprécier, in situ, la problématique actuelle de la régionalisation.
Le projet de décentralisation constituait une avancée démocratique dans la perspective d'une gestion par les citoyens de leurs affaires locales, provinciales et régionales; mais il se proposait également de mettre en valeur une meilleure intégration de la région, et en particulier des provinces sahariennes récupérées et de leurs habitants.
Cette vision-là allait ainsi être institutionnalisée avec cette réforme de 1996. Mais elle avait été déjà expliquée dans le discours historique du regretté Souverain d'octobre 1984, à Fès, lequel prônait pratiquement le modèle allemand des Länder.

Reconnaissance

En droit comparé, ce modèle a été dégagé à partir du système italien, espagnol, portugais – le régionalisme y étant limité à Madère et aux Açores – et belge (avant la transformation de la Belgique en État fédéral en 1997). On peut encore en rapprocher la Grande-Bretagne depuis la “dévolution des pouvoirs” à l'Écosse et au Pays de Galles en 1997. En tant que “modèle” théorique, l'État régional peut être discuté; mais il se caractérise par la reconnaissance d'une réelle autonomie politique reconnue au profit des entités régionales et notamment d'un pouvoir normatif autonome.
A cet égard, il correspond à la prise en compte de certaines spécificités, qu'elles soient ethniques, culturelles, linguistiques, religieuses, et il se rapproche de l'État fédéral. Mais, à la différence de ce dernier, la structure étatique reste unitaire même si elle peut être appelée à évoluer.
Dans l'État régional, l'autonomie accordée aux régions va plus loin qu'une simple décentralisation de l'administration. La régionalisation administrative, que l'on rencontre en France ou au Maroc par exemple, n'instaure aucune compétence normative au profit des régions. La régionalisation politique, elle, débouche sur une dualité de sources normative, sur la reconnaissance d'un pouvoir législatif régional.
Cette autonomie régionale se trouve en outre garantie par la Constitution. Elle est également protégée par les cours constitutionnelles. La mise en œuvre de l'autonomie a conduit, tant en Espagne qu'en Italie, à la création d'institutions quasi politiques: un exécutif avec à sa tête un président, une assemblée avec certains pouvoirs législatifs.
A noter cependant que le schéma institutionnel espagnol a prévu des communautés autonomes de premier rang avec une assemblée législative élue au suffrage universel direct (à la représentation proportionnelle) ainsi qu'un “conseil de gouvernement” et un “président de la communauté”, mais il a également institué des communautés autonomes de second rang dont l'organisation n'est pas précisée par la Constitution.
Si la région instituée et constitutionnalisée au Maroc en 1996 reprend elle aussi cette articulation – un conseil régional, un président – elle ne se caractérise pas par une dualité de pouvoirs législatifs, et par conséquent, d'ordres juridiques. Rappelons en effet qu'en Italie, chaque région peut adopter des “lois régionales” et qu'en Espagne, alors que la constitution ne prévoit expressément un pouvoir législatif qu'aux communautés autonomes de premier rang, la pratique et la jurisprudence ont étendu ce pouvoir aux communautés de second rang.

Hiérarchie

Le pouvoir législatif des régions s'exerce dans le domaine prévu par la Constitution. La loi autonome a la même force juridique que la loi étatique; leurs rapports sont résolus non pas par l'application du principe de hiérarchie, mais par l'application du principe de compétence; prévaut la loi – étatique ou autonome- qui est compétente pour régir telle matière donnée.
Dans l'État régional, il n'existe qu'une seule constitution, les collectivités territoriales existantes n’ayant pas un pouvoir constituant – à la différence des États fédérés. L'État régional a un statut législatif, fixé formellement donc par des lois de l'État. C'est aussi un statut concerté dont le projet a été élaboré initialement par une assemblée ad hoc composée de tous les parlementaires élus dans les circonscriptions concernées par la création de la communauté.

Contrôle

Quelle que soit la nature et la portée de la régionalisation au Maroc, l'autonomie locale, si elle implique le principe de libre administration, n'en commande par moins la préservation du caractère unitaire de l'État et son principe d'indivisibilité.
Le critère de la libre administration tient dans l'élection des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, en l'occurrence le conseil régional. Il s'agit là d'un “suffrage politique” auquel le citoyen participe en tant que citoyen, membre de corps politique et non en tant qu'individu caractérisé par son appartenance à telle communauté ou collectivité.
En outre, les élections locales ne sont pas sans lien avec l'exercice de la souveraineté nationale puisque les membres des assemblées locales qu'elles désignent participent, dans chaque région, au collège électoral qui élit les conseillers, membres de la seconde Chambre du Parlement, organe d'expression de la souveraineté nationale au même titre que la Chambre des Représentants. Il s'agit là d'une représentativité globale, autrement dit d'une indivisibilité de la représentation des collectivités locales, contrairement à la représentation des États membres d'un État fédéral au sein de la seconde Chambre où chaque État est représenté en tant que sujet particulier. À noter ici qu'en réalité, la représentation des collectivités locales ne se situe pas au sein de la seconde Chambre elle-même mais dans le collège électoral qui, dans chaque région, élit les Conseillers.
Cela dit, le principe d'indivisibilité précité marque bien les frontières de l'autonomie locale. On peut en dégager trois aspects principaux.
L'indivisibilité de la souveraineté: cela veut dire que le Maroc est un État unitaire et qu'il ne doit exister qu'une seule source de souveraineté s'exerçant sur la totalité du territoire. La souveraineté est ainsi indivisible parce qu'elle réside dans la collectivité étatique envisagée globalement, sans tenir compte de la diversité des aspirations locales ou de la variété des multiples collectivités qui forment l'État. Il s'ensuit que le pouvoir normatif trouve sa source première dans l'État: il n'y a donc pas de pouvoir normatif autonome local. L'activité normative des autorités des collectivités locales découle de l'exercice d'attributions que la loi leur a conférées; elle ne saurait se déployer sans intervention d'une loi préalable.
D'une autre côté, le contrôle de l'État sur les collectivités territoriales est une exigence constitutionnelle qui vient limiter la libre administration. Ce contrôle peut d'ailleurs revêtir une forme assez poussée: celle d'un pouvoir de substitution du représentant de l'État. Enfin, le contrôle de l'État ne saurait évidemment anéantir la libre administration des collectivités locales.
Sur la base du principe qu'une collectivité locale s'administre et qu'elle ne gouverne pas, il est évident que la libre administration doit s'exercer dans le respect des attributions du législateur. De même, rien ne fonde constitutionnellement les collectivités locales à se voir reconnaître la qualité d'autorité souveraine ou de personne de droit international. N'étant pas sujets de droit international, les collectivités territoriales marocaines ne peuvent ainsi développer des relations avec d'autres collectivités de même nature que dans le cadre fixé par le législateur. L'État conserve donc le monopole de la conduite des relations internationales.

Droits

L'indivisibilité du territoire signifie au Maroc que le territoire du Royaume est intangible. Il pousse aussi à considérer que ce principe s'oppose à une différenciation trop poussée des droits applicables sur les différentes parties du Royaume, notamment en matière de libertés publiques. Ce qui veut dire que les libertés doivent être égales partout et pour tous. L'unité du régime juridique des libertés publiques se trouve ainsi pleinement préservée, ce qui tend à conforter le caractère unitaire de l'État. Ce dernier découle aussi de l'indivisibilité du peuple marocain laquelle interdit toute différenciation entre citoyens constituant un même peuple.
Ensuite, l'indivisibilité du peuple: la Constitution ne connaît qu'un seul peuple, le peuple marocain, composé de tous les citoyens marocains sans distinction d'origine, de race ou de religion. Il s'ensuit qu'un tel principe conduit à interdire au législateur la reconnaissance de “minorités” sur le territoire national, auxquelles seraient attachés des droits spécifiques dans le domaine culturel, religieux ou linguistique par exemple.
Il en découle aussi le refus de toute division entre citoyens. Pourquoi? Pour deux raisons liées entre elles d'ailleurs: l'une, c'est l'unité du corps politique qui interdit toute division par catégorie des électeurs ou des éligibles ainsi que toute discrimination fondée sur les attaches territoriales; l'autre, c'est l'unité de la représentation du peuple – le peuple étant le titulaire collectif de la souveraineté, l'indivisibilité de la souveraineté se trouve garantie par l'indivisibilité du peuple. En combinaison avec le principe d'égalité, le principe d'indivisibilité s'oppose ainsi à toute division au sein du peuple marocain et concourt par là même à assurer l'homogénéité du corps politique et l'unité de sa représentation.
Voilà qui conduit à s'interroger à propos de la régionalisation appliquée au Sahara, sur le bien-fondé de ceux qui, ces derniers mois, mettent en avant l'idée d'une décentralisation particulière, fondée sur la recherche d'une “troisième voie”, entre le rattachement au Maroc et l'indépendance.